Управление пространственно-экономическим развитием города: скрытые ресурсы. — Москва, 2016

Города развиваются вследствие воздействия множества факторов: экономических, геополитических, социальных. Урбанисты постоянно задаются вопросом, как привести их в оптимальное взаимодействие, чтобы городская среда изначально была комфортной, функциональной и требовала минимального вмешательства.

 

Московский урбанистический форум традиционно уделяет большое внимание развитию российских городов, исследованию ключевых проблем и вызовов, стоящих перед ними. Уже несколько лет подряд мы организуем урбанистические конференции в городах РФ, цель которых — улучшить качество городской среды и жизни горожан, а также стать катализатором эффективного развития территорий. Мы стремимся предложить принципиально новые модели развития общественных и жилых пространств, представить новые кейсы и практики, подходящие для каждого конкретного города. В исследовании «Управление пространственно-экономическим развитием города: скрытые ресурсы», подготовленном Центром городских исследований бизнес-школы СКОЛКОВО специально для Московского урбанистического форума 2016 г., авторы собрали актуальную информацию по восьми интенсивно развивающимся городам России: Казани, Уфе, Новосибирску, Хабаровску, Самаре, Ростову-на-Дону, Воронежу, Тюмени. В нем рассматриваются различные факторы, под влиянием которых формировались городские агломерации, а также такие вопросы, как: что влияло на выбор той или иной модели, какой позиции придерживались власти и девелоперы.

 

Город, который бессистемно растет, привлекая множество людей и при этом не обеспечивая им условия для качественной жизни, однажды выработает свой ресурс, его будет невозможно контролировать, и в итоге он будет заброшен. Поэтому очень важно, чтобы власти регулировали этот рост и осуществляли оптимальное взаимодействие всех факторов пространственного развития города.

Эта книга — первый опыт крупного междисциплинарного исследования Центра городских исследований бизнес-школы СКОЛКОВО. При поддержке Московского урбанистического форума проделана большая и важная работа. Несмотря на рост внимания к проблемам городского развития, сегодня в нашей стране не так часто проводятся исследования, посвященные сравнительному анализу сразу нескольких российских городов и рассматривающие при этом сразу несколько городских подсистем с междисциплинарной точки зрения. Ценность данного исследования состоит в том, что в результате детального интегрального изучения экономических практик и пространственной политики восьми крупных городов из разных районов России оно позволяет сформировать более целостный взгляд на городскую практику решения управленческих и планировочных проблем, выявить тенденции, системные вызовы и потенциалы. Работа отличается прагматическим подходом к городскому развитию: эксперты центра постарались стратегически посмотреть на, казалось бы, прозаичную ежедневную практику российских городов, затронув, пожалуй, самые насущные и острые вопросы, касающиеся денег, земли, строительства.

 

Считаю, что это исследование будет интересно представителям не только изученных городов, но и других муниципалитетов, а также региональным чиновникам. В этой публикации они найдут и описание лучших международных практик, и анализ российских вызовов и тенденций, и вдумчивый разговор о разных интересах в городе. Для специалистов в области урбанистики эта книга — источник редкой и качественной городской статистики и аналитики, а также материал для профессиональных междисциплинарных дискуссий.

 

Студентам исследовательская работа будет полезна для расширения представления об эволюции развития городской мысли в своей собственной стране, в российских городах, причем информация подана в не менее интересной форме при сравнении с современной урбанистической публицистикой, описывающей Амстердам, Нью-Йорк и Шанхай.

Исследование закладывает важный аналитический базис для целого ряда дискуссий о мастер-планировании, городском бюджете развития, интенсификации пространства и экономике среды. Без осмысления реальных городских процессов мы так и будем говорить о «высоких материях» международного опыта. Наше исследование приземляет обсуждаемые в экспертном сообществе концепции на уровень ежедневной деятельности городских администраций, на реальные цифры муниципальных финансов и городской экономики. Мы доказываем взаимосвязь пространственной политики и финансовой самодостаточности города. Проведенное исследование — это первый шаг к системной политике городской компактности и устойчивости. Нам еще предстоит понять и доказать, что интенсивное городское развитие не только более экономно, но и более экологично, социально разнообразно и культурно богато.

Повысить качество городской среды — такую задачу ставит руководство едва ли не каждого российского города. Но прорывов в этом направлении почему-то как не было, так и нет. И, в общем, понятно почему.

 

Городская среда — единое целое людей и вещей, артефактов и природных явлений, материальных и нематериальных потоков и процессов. Ее состояние — прямая проекция качества городского управления. А оно, в свою очередь, до сих пор находится в плену узкоотраслевых подходов. Каждый орган муниципальной власти решает свои задачи, оперирует собственным инструментарием.

 

Экономисты «орудуют» цифрами. Градостроители — чертежами. Девелоперы строят. Политики говорят. А среда наших городов и дальше деградирует, теряет свою смысловую и формальную связность. Очевидно, надо искать новые подходы, помогающие преодолеть ведомственную раздробленность.

 

Авторы данного исследования делают в решении вышеупомянутых вопросов очень важный шаг. Они «приземляют» бюджетную и налоговую политику. Выстраивают взаимосвязи между нормативной базой, градостроительной документацией, результатами торгов по продаже и аренде земельных участков, городскими стратегиями и программами.

 

Подобный целостный и междисциплинарный подход «расшатывает» многие стереотипы. Например, стереотип о том, что жилое строительство в любых масштабах — это благо или что в центрах наших городов нет территориальных и инфраструктурных ресурсов для развития.

 

Освещает данная работа и досадные несоответствия между словами и делами, чертежами и расчетами: городские власти говорят о компактном городе и при этом раздают землю под застройку на периферии; чертят проекты комплексного освоения территорий, а возводят в основном жилье; считают прибыль от девелопмента и не обращают внимания на издержки, связанные с разрастанием города вширь.

 

Исследование Центра городских исследований бизнес-школы СКОЛКОВО — повод для городских властей задуматься, как примирить стратегию и тактику, согласовать частные и общие интересы. В выполненной работе есть подсказки, «рецепты» для решения задач в этом направлении. И рецепты действительно здравые.

Исследование на тему «Управление пространственно-экономическим развитием города: скрытые ресурсы» имеет важное значение для мобилизации собственных доходных источников муниципальных образований. Зачастую, например, в Самаре, размытая налоговая и земельная политики теряют из виду серьезные финансовые ресурсы, мобилизовав которые можно обеспечить доходность бюджета на долгие годы. С этой точки зрения, я не встречал аналогов проведенной работе и уверен, что ее результаты будут полезны практикам для принятия конкретных решений в своих городах.

 

Если говорить о недостатках работы, то нужно отметить, что в силу ограниченности информации авторами иногда делаются выводы, которые не всегда учитывают местную специфику городской среды или некорректно интерпретируют территориальные пути развития.

 

Остается вопрос к постановке задачи. Да, действительно, можно и нужно работать по увеличению собственных доходов и наведению порядка с городской землей. Но это не отменяет принципиального подхода, касающегося распределения налогов в пользу федерального центра и постановки местных властей в заведомо просящую позицию. Поэтому гораздо более актуальной является задача о правильном распределении бюджетных ресурсов в пользу муниципальных образований.

В российских городах адекватной связи между земельной политикой, городскими бюджетами, налогообложением и градостроительством не видно вовсе. Все системы работают сами по себе. В результате имеем такие непонятные решения, как отмена налогообложения земли, предназначенной для строительства многоквартирных домов, при повышении налога собственно на квартиры в них; генеральные планы, никак не связанные с возможностями городских бюджетов; комплексную застройку полей жильем экономкласса, причем в данном случае «эконом», или экономическая составляющая, достается в основном девелоперу, а затраты бюджета на «инженерную подготовку» одного квадратного метра жилья превышают его стоимость при продаже. В итоге город получает последовательное сужение возможностей выбора инструментов при решении задач, уменьшение самостоятельности городов в финансировании собственных стратегий развития (сокращение доли налогов, идущих в местный бюджет). Надежда, как и было раньше, на то, что «приедет барин — барин нас рассудит». А барин вовсе не знает, как развивать и эксплуатировать город за счет собственных сил, щедрых, но разовых инвестиций сверху и поборов с «мало-мальски живого» городского бизнеса под разные нужды муниципальной среды.

 

Если систематизацией градостроительного развития государство занимается вот уже более десяти лет, то экономикой землепользования — относительно недавно. В этом вопросе мы еще дети, которым присущи резкие смены настроения и все всевозможные детские болезни.

 

Исследования в области экономики землепользования, ограниченных городских бюджетов и их связи с развитием и преобразованием городов или исследования, направленные на поиск эффективных решений в затратной урбанистике, практически отсутствуют в России. Поэтому работа «Управление пространственно-экономическим развитием города: скрытые ресурсы», выполненная экспертами Центра городских исследований бизнес-школы СКОЛКОВО на анализе нескольких крупных городов России, сегодня очень важна. Нам просто необходимо разобраться в вопросе, как достичь синергии между земельными и имущественными налогами, бюджетом и развитием города, к чему в перспективе могут привести современные «комплексные» решения и как добиться того, чтобы городская инфраструктура не отставала от рыночной жилой застройки.

 

В ближайшие годы в рамках переоценки земли и всей построенной на ней недвижимости по неким «государственным методикам», которые еще предстоит разработать, нам надо будет осмыслить, как результаты этой оценки будут не только приносить доход местному бюджету, но и стимулировать преобразование постсоветской рыхлой и крайне неэффективной территории в современный, динамичный, богатый и комфортный для жизни город.

 

Средства у нас есть, у нас ума не хватает. Работа Центра городских исследований бизнес-школы СКОЛКОВО «прибавляет ума» всем, кто так или иначе занимается вопросами развития и эксплуатации городов.

Контекст и философия 5

Тематический фокус 5

Мотивация 6

Релевантные глобальные тренды и теоретические основы 6

Реальные процессы 10

Основные выводы 12

Города исследования 16

Предмет исследования 16

Методология исследования 16

Ограничения исследования 17

Целевая аудитория исследования 18

Публичное обсуждение результатов исследования 18

Структура исследования 18

1.1 Общее резюме 21

1.2 Контекст 21

1.3 Феномен «заимствованных приоритетов» 22

1.3.1 Можно ли управлять развитием города? 22

1.3.2 Целеполагание и приоритизация как базис управления развитием города 27

1.3.3 «Машина роста» как идеология городского развития 28

1.3.4 От «машины роста» к компактному городу 30

1.3.5 Ценностные ориентиры российских городов в области пространственно-экономического развития 43

1.4 Параметры выбора управленческих решений 44

1.4.1 Пространство сегодня 44

1.4.2 Пространство в будущем 44

1.4.3 Экономика сегодня 46

1.4.4 Экономика в будущем 46

1.4.5 Взаимосвязь параметров 46

1.5 Интегральный подход к управлению пространственно-экономическим развитием города 50

1.5.1 Отсутствие учета пространственных параметров при принятии текущих экономических решений 51

1.5.2 Отсутствие учета экономических параметров при принятии текущих пространственных решений 51

1.5.3 Отсутствие учета временного фактора при принятии текущих пространственных и экономических решений 54

1.6 Основные выводы 56

2.1 Общее резюме 59

2.2 Контекст 59

2.3 Факторы ситуативного управления 61

2.3.1 Социальная и жилищная политика, формируемая на федеральном уровне 62

2.3.2 Показатели эффективности местных администраций 62

2.3.3 Целевые средства, выделяемые из вышестоящих бюджетов 63

2.3.4 Строительный комплекс 64

2.3.5 Состояние городского бюджета 64

2.4 Неконтролируемость и непрогнозируемость бюджетных поступлений 65

2.4.1 Бюджетная централизация в России 65

2.4.2 НДФЛ как федеральный, а не местный налог 68

2.5 «Земельные» доходы местных бюджетов 74

2.5.1 Локализация собственных доходов местного бюджета 74

2.5.2 Контролируемость собственных доходов от недвижимости 76

2.6 Бюджетные доходы от территории как инструмент управления 80

2.6.1 Прямое управление доходами от территории 80

2.6.2 Косвенное управление доходами от территории 85

2.7 Основные выводы и рекомендации 85

3.1 Общее резюме 89

3.2 Контекст 89

3.3 Факторы значимости частных застройщиков жилья в контексте управления городским пространственно-экономическим развитием 91

3.3.1 Политические факторы 91

3.3.2 Экономические факторы 95

3.4 Результаты краткосрочного подхода к оценке деятельности застройщиков для городского развития 98

3.4.1 Неиспользование собственного или арендованного земельного участка 98

3.4.2 Высокая степень самостоятельности застройщиков в принятии решений об использовании земельного участка 103

3.4.3 Приоритет интересов застройщиков в пространственном развитии города 110

3.5 Основные выводы и рекомендации 121

4.1 Общее резюме 125

4.2 Контекст 126

4.3 Данные о городе: у семи нянек дитя без глазу 129

4.4 Недоступность данных для городских властей 132

4.5 Невостребованность данных на муниципальном уровне 134

4.6 Несопоставимость данных по городам 134

4.7 Закрытость данных для внешнего анализа 135

4.7.1 Данные, обязательные к раскрытию 135

4.7.2 Данные, необязательные к раскрытию 136

4.8 Локализация и пространственный анализ данных о городском развитии 137

4.9 Уровни локализации данных 137

4.10 Локализация и пространственный анализ комплексных данных 143

4.11 Локализация и пространственный анализ как метод выявления скрытых пространственных процессов 145

4.12 Основные выводы и рекомендации 146

5.1 Общее резюме 151

5.2 Контекст 151

5.3 Зачем необходимо нормативное регулирование пространственного развития? 153

5.4 Объекты и инструменты регулирования 157

5.4.1 Двойственный характер применения регуляторного инструментария 157

5.4.2 Использование частной земли как объект регулирования 157

5.4.3 Использование муниципальной и государственной земли как объект регулирования 159

5.4.4 Регуляторный инструментарий 161

5.5 Формирование регуляторной системы 170

5.6 Основные выводы и рекомендации 173